大旱之后有大震？地质专家：目前缺乏科学依据

具有强制执行力的食品安全标准包括国家标准和地方标准，[1]后者仅在国家标准缺失条件下，由省级卫生行政部门制定并在本辖区内执行。

[23]后者如我国各地方曾存在大量法规和政策来保护本地人员、企业，限制外地人员、物品和服务流入，[24]再如未来逐渐凸现的省际间环境利益冲突。[21] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第257页。

其次，我国地方各级人民法院既受同级人大的监督，也受最高人民法院的审判监督，地方审判中发现的违宪违法行政法规，既可经由本省人大常委会也可经由最高人民法院向全国人大常委会提出审查要求。表3：省级人大常委会提出法律询问情形分类表 第一，省级人大常委会主动提出法律询问的比例最高，说明省级人大及其常委会具有就自身工作所遇法律疑难问题提出询问的强烈需求，包括省级人大及其常委会自身的立法工作、人事任免、监督工作、代表工作等各个方面，以及在对下级人大及其常委会的地方性法规、自治条例和单行条例进行备案或批准审查的过程中发现法律疑难问题。[39] 数据来源于两方面：一是全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复（2000-2005）》，中国民主法制出版社2006年版。全国人大常委会没有对公民……的建议做出回应，全国人大常委会与国务院没有按宪法、《立法法》规定的程序互动……削弱了废止《收容遣送办法》、代之以《救助管理办法》这个过程的法治意义，没有给人们留下多少制度性的，可反复适用的东西，甚为可惜，参见邓少岭：《孙志刚案与违宪审查学术研讨会综述》，载《中国法学》2003年第4期。第三，省级人大常委会应按照特定条件受理辖区内的社会团体、企事业组织的请求，在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求。

[43] 关于省级人大常委会审查要求权的研究一直处于空白状态，在中国知网以（省or自治区or直辖市）and（人大or常委会）and（要求or要求权or提请）and审查为组合关键词分别进行标题、关键词和全文检索，所得结果为零。它作为拘束力最强的提请形式能够直接导致审查程序的启动，作为容量最高的管道可以涵盖其他四类要求主体甚至建议审查程序。上下级人大及其常委会同属人大系统，省以下人大及其常委会在遇到法律疑难问题时，只能在系统内求助于上级国家权力机关，而非行政机关、审判机关或检察机关。

从理论上讲，地方行政机关遇到法律疑难问题时，既可向上级主管机关乃至向国务院寻求解答，也可以逐层向本省人大常委会请求解答，这源于我国宪法就行政机关所设置的双重负责制。第二，在各层级和各种类的地方机构中，省级人大常委会独具审查要求主体资格。省级人大常委会可参照其在法律询问答复程序中的实际作用，设置行使审查要求权的具体方案。排除本省各级行政机关、审判机关和检察机关的执法活动适用违宪违法行政法规在结构上较为复杂，因为地方各级行政机关、审判机关与检察机关在受地方人大监督的同时还与其同本系统上级机关存在职权上的联系，而且各自的联系方式因权力性质不同而颇具差别，其受省级人大常委会宪法监督的形式也应有所区别。

前者常常表现为地方与中央国家机关之间的权限争议，[11]属于宪法权力划分的范畴，后者则属于地方自治团体的自治权保障，源于地方议会作为地方利益代表者的地位，极少数国家甚至将自治权保障扩展到立法不作为。[16] 参见王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第163页。

（三）省级人大常委会是省级国家权力常设机关 省级人大及其常委会是省级行政区域内的国家权力机关及其常设机关，在所有地方国家机关中具有最高法律地位，同级行政机关、审判机关和检察机关均由其产生并对其负责，辖区内各级各类国家机关均受其监督，因此审查要求资格一旦分配到地方就只能由省级人大及其常委会独享。也就是说，法规审查要求权在建立之后可能存在不被行使的风险，当这种风险实际存在时，要求权在被分配给多个主体时，其不被行使的风险在理论上自然会有所降低，反过来讲，省级人大常委会由于群体数量多、地域差异大因此更可能产生提出审查要求的需求。但此项数据不为零说明，实践中的地方法院乃至检察院经由省级人大常委会向全国人大常委会法工委请求答复的管道是畅通和可用的。此种规范建构具有重要意义，立法法虽然赋予国务院等五类主体对三类法规的审查要求资格，但这些资格的法律性质、功能定位和在不同主体间的分工等却语焉不详，由此给审查要求的实际提出造成了不便和困扰，导致要求审查程序长期搁置。

而在每一次‘权力下放式的府际关系调整过程中，地方政府被赋予越来越多的公共事务，却并没有被赋予相应的财政收入来源，它们在现有财政分权体制下只是政策制定与实施的‘弱势一方。[23]后者如我国各地方曾存在大量法规和政策来保护本地人员、企业，限制外地人员、物品和服务流入，[24]再如未来逐渐凸现的省际间环境利益冲突。[21] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第257页。其次，我国地方各级人民法院既受同级人大的监督，也受最高人民法院的审判监督，地方审判中发现的违宪违法行政法规，既可经由本省人大常委会也可经由最高人民法院向全国人大常委会提出审查要求。

表3：省级人大常委会提出法律询问情形分类表 第一，省级人大常委会主动提出法律询问的比例最高，说明省级人大及其常委会具有就自身工作所遇法律疑难问题提出询问的强烈需求，包括省级人大及其常委会自身的立法工作、人事任免、监督工作、代表工作等各个方面，以及在对下级人大及其常委会的地方性法规、自治条例和单行条例进行备案或批准审查的过程中发现法律疑难问题。[39] 数据来源于两方面：一是全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复（2000-2005）》，中国民主法制出版社2006年版。

全国人大常委会没有对公民……的建议做出回应，全国人大常委会与国务院没有按宪法、《立法法》规定的程序互动……削弱了废止《收容遣送办法》、代之以《救助管理办法》这个过程的法治意义，没有给人们留下多少制度性的，可反复适用的东西，甚为可惜，参见邓少岭：《孙志刚案与违宪审查学术研讨会综述》，载《中国法学》2003年第4期。第三，省级人大常委会应按照特定条件受理辖区内的社会团体、企事业组织的请求，在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求。

[43] 关于省级人大常委会审查要求权的研究一直处于空白状态，在中国知网以（省or自治区or直辖市）and（人大or常委会）and（要求or要求权or提请）and审查为组合关键词分别进行标题、关键词和全文检索，所得结果为零。它作为拘束力最强的提请形式能够直接导致审查程序的启动，作为容量最高的管道可以涵盖其他四类要求主体甚至建议审查程序。国家主席虽同为重要的国家机关却未被赋予审查要求权，这是由于我国宪法采取虚位元首制，国家主席并无实质性职权。[1]另一方面，地方制度法学视地方议会或代表机关为一般审议机关，侧重研究其代表地方选民、审议和决定地方公共事务以及监督地方行政等职能，从未涉及其在宪法审查启动机制中的作用。由此，值得指出的是，学术界长期存在一种误解，即认为省、自治区、直辖市人大常委会无需亦不会对自己制定或批准的地方性法规提请全国人大常委会审查，正如行政法规系国务院制定……自己便可以改变或撤销，无需向全国人大常委会提出审查的要求，[29]如此一来，省级人大常委会只能要求审查行政法规，而国务院只能要求审查地方性法规。它是审查的启动装置本身，而不是旨在启动审查的装置。

方案设计既应当考虑规范可行性，也应当考虑现实可能性。在改革开放以来随着利益分化，省级行政区域与其他方面的利益冲突日益凸现，它可能表现为与中央的利益冲突，也可能表现为与其他省级行政区域的利益冲突。

夏锦文：《区域法治发展的法理学思考——一个初步的研究构架》，载《南京师范大学学报（社会科学版）》2014年第1期。在21个国家的宪法中，地方议会的宪法审查提请主体资格具有极为丰富的设置，这体现在提请主体形式、提请审查对象和地域分布三个方面。

我国省级人大常委会具有外国地方议会所不具备的独特宪法地位和宪法监督职责，因此其法规审查要求权可承载调整央地关系、维护法制统一、保护地方少数利益、解决地方间利益冲突和监督地方行政等全部功能，并且能够推动基本权利保障。[40]其次，从内容上看，既可包括抽象审查要求（如方案一），也可包括具体审查要求（如方案三、方案四），方案二则视情形包含抽象与具体两种形式，下级人大的请求会导致抽象审查要求，而本省辖区内的地方法院基于司法个案产生的请求则导致具体审查要求，不过地方司法机关在司法个案中发现的法规违宪违法问题可以进行选择管道选择，即可经由省级人大常委会亦可经由最高人民法院或最高人民检察院提出审查要求。

此种尊重非指其议决必须体现少数利益和遵循少数意志——民主过程本身必须遵循多数决原则，而是指少数利益受到多数决定损害后应当享有某种程序性保障。欧洲国家的宪法较多赋予地方议会审查提请资格，其主要原因是实施地方自治最为普遍和彻底，自20世纪40年代以来地方自治的普遍化与全球化过程中，欧洲引领地方自治的时代潮流。在此意义上，审查要求构成审查程序中的传输管道，审查要求权则是极为特殊的管道性权力。各省级人大常委会在制定或修改议事规则的过程中，或者在制定本省实施立法法的办法或细则时，应当设置行使审查要求权的四种方案，或者基于前述四种方案进行自由发挥，充分体现本省特色，而不必在相互之间强求一致，由此可以在全国范围内充分试验各种方案的可行性与有效性。

[24] 熊英：《地方立法中的地方保护主义》，载《中国改革》2005年第11期。[40] 在比较法中，地方为寻求自治权保障而提出的宪法诉愿通常需要满足穷尽法律救济的限制性条件（如德国的乡镇自治宪法诉愿），但该问题在我国则不存在，因为我国法律并未设置针对各类法规的其他救济程序，比如德日行政法中的机关诉讼制度在我国行政救济法中付之阙如。

就规范可行性而言，回到前文所述的省级人大常委会的宪法地位，它作为本省人民的代表机关，需要倾听本省人民的诉求并代表其利益，更必须回应省人大代表、代表团等内部机构的激发作用，作为省级国家权力机关常设机关，它必然与辖区内的各级国家权力、行政权、审判权和检察权之行使存在实质性关联，因此必须回应辖区内各级各类国家机关的激发作用。第二，省级人大常委会应按照特定条件受理辖区内各级各类国家机关（如本省辖区内的地方法院）提出的请求，在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求。

另一方面，外在宪法监督以排除本省各级各类国家机关适用违宪违法的法规为目的，包括适用行政法规和本省下级人大制定的地方性法规（含自治条例和单行条例，下同），但对于后者和以后者为基础的行政执法与审判适用，立法法第72条的批准审查权已经是充分的监督手段，因此只有监督行政法规才需运用审查要求权。第二，省级人大常委会基于下级人大常委会的请求提出法律询问，在数量上高居第二位，这是由我国人民代表大会制度的纵向结构决定的。

但在宪法文本中，省级人大常委会具有最高人民法院所不具有的宪法监督职责，因此更应主动采取措施排除违宪违法行政法规对地方审判的适用性。其中欧洲最为集中，不仅数量最多，在实行专门机构审查模式国家中的比例也最高，40个欧洲国家中有31个实行专门机构审查模式，这31个国家中有12个通过宪法赋予地方议会提请主体资格。[41] 参见《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议（1979年）》第三条第二款，1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过。[2] 本文所谓地方是以中国宪法为基准的，即凡与中央相对的都属于地方范畴，虽然特定国家的邦、大区在其本国宪法中并非狭义地方，但与我国的省等地方在层级上却具有可比性。

除宪法监督职责外，地方各级人大及其常委会还应保证法律和行政法规的遵守和执行，可见地域意义上的法制统一是宪法第99条的价值内涵。第三，省级人大常委会的审查要求资格属于整体式，具体由主任、副主任、主任会议、专门委员会还是特定比例的委员提出，抑或基于其他地方机关（如省长）的提议，并不明确。

[44] 中国的法治发展呈现出区域多样性（参见公丕祥：《区域法治发展与文化传统》，载《法律科学》2014年第5期。[28] 在绝大多数案件尤其是劳动教养行政诉讼中，行政法规即使违反法律也被法院作为裁判依据，但在少数案件中尤其是《立法法》实施以来，偶有法院选择不适用违法行政法规而依照法律作出判决，章剑生教授提出，《行政诉讼法》第52条第1句应当被置于《立法法》的适用规则体系中予以重新解释，据此，法院无权宣布与上位法相抵触的行政法规或者其中某一条款无效，而只是以默示性方式宣布它在某案中不适用，参见章剑生：《依法审判中的行政法规——以〈行政诉讼法〉第52条第1句为分析对象》，载《华东政法大学学报》2012年第2期。

④1个国家仅选择第三甲类。[22] 学者通常认为，外国地方议会的提请资格多存在于地方自治体制中，是保障自治权的防御性机制，而我国则缺少地方自治制度，由此本文所进行的中外比较及比较解释缺乏说服力，其实这是对我国宪法的误解。